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广东消委会关于消费公益诉讼损害赔偿问题的法律分析意见

作者:佚名    来源:广东消委会    更新时间:2017-09-27 16:32:40   【发表评论】【打印此文】【关闭窗口

广东省消委会起诉李华文等人消费民事公益诉讼纠纷一案,正在深圳中院审理。现就本案的损害赔偿相关问题提出以下法律分析意见:

 

一、在消费民事公益诉讼中主张损害赔偿有法律依据

 

(一)法律没有限制和排除消费民事公益诉讼的赔偿请求权。一方面,我国《民诉法》及《消费者权益保护法》并未就消费公益诉讼提起的请求类型作出限定。从立法论的角度解释,消费公益诉讼得就《侵权责任法》第十五条规定的所有责任方式提出请求,包括赔偿损失的请求。而最高人民检察院201512月出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十六条规定:“人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求”。因人民检察院公益诉讼包括消费民事公益诉讼类型,为此可以说明消费民事公益诉讼可以主张“赔偿损失”请求。另一方面,《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定:“原告在消费民事公益诉讼案件中,请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的,人民法院可予支持”。 最高人民法院民一庭负责人在答记者问时,明确指出“本条在明确列举请求权类型后面以一个‘等’字作为保留,为将来法律修订及司法实践进一步发展后,消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间”。

 

广东省消委会在参加由中国消费者协会组织的公益诉讼培训研讨时,曾就“消费民事公益诉讼是否可以提起赔偿诉求”问题咨询全国人大立法专家和最高法领导。该问题不仅得到立法专家肯定答复,也得到最高法院民一庭领导及主管公益诉讼法官的支持。

 

因此,我们认为,损害赔偿请求权没有被排除在消费民事公益诉讼大门外,完全可以通过司法实践予以发展实现。

 

(二)我国其他领域的公益诉讼,“损害赔偿”请求权不仅有明确的法律规定,而且已在实际判例中得以实现。201516日,最高人民法院公布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,其中第十八条规定:“对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”,第二十一条规定:“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的,人民法院可以依法予以支持”。

 

而从实际判例来看,环境公益诉讼的“赔偿损失”请求权,在司法实践中已经得以实现。

 

判例1今年828日,备受关注的宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼系列案在宁夏回族自治区中卫市中级人民法院一审调解结案,8家被诉企业承担5.69亿元用于修复和预防土壤污染,并承担环境损失公益金600万元。值得注意的是,该案原告在起诉中,并无提出具体的损失赔偿金额,该部分诉讼请求为:要求恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复、赔偿环境修复前生态功能损失。

 

判例2在北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香、郑时姜、李名槊和第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局环境侵权责任纠纷一案中(案号:[2015]闽民终字第2060号),福建省高级人民法院终审维持了一审关于被告谢知锦、倪明香、郑时姜和李名槊共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元(支付到南平市中级人民法院指定账户),用于本案的生态环境修复或异地公共生态环境修复,其判决支持了公益诉讼原告要求被告赔偿损失的诉讼请求。

 

判例3在广州市人民检察院与张某某、邝某某水污染责任环境民事公益诉讼一案中(案号:[2016]01民初107号),广州市中级人民法院同样支持了公益诉讼原告提出的赔偿损失诉讼请求,判决被告张某某、邝某某共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用1050万元(以上款项上缴国库,用于修复被损害的生态环境)。

 

(三)消协组织提起食药品公益诉讼,主张损害赔偿和十倍惩罚性赔偿均具有明确法律依据。

    

《食品安全法》第九十六条规定:“……生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”;《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定:“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的,人民法院应予支持”。第十七条规定:“……消费者协会依法提起公益诉讼的,参照适用本规定”。因此,在涉及食品安全的消费公益诉讼案件中,消费者协会不仅可以提起损害赔偿之诉,还可以主张十倍的惩罚性损害赔偿。

 

在本案中,广东省消委会就深圳检察院办理的李华文等经营者生产销售病死猪肉的食品案件,提起消费民事公益诉讼,按照价款10倍的测算方法,提出1000.24万元的赔偿请求,符合以上法律规定,具有明确法律依据,法院应予支持。

    

二、在消费民事公益诉讼中探讨赔偿之诉具有重要意义

    

(一)在消费民事公益诉讼中探索赔偿之诉,是维护良好市场秩序,健全市场运行机制的必然要求。发展市场经济,发挥市场在资源配置中的决定性作用,是国家经济政策的总纲,是确保我国经济平稳快速增长的关键。但市场经济是法制经济,其秩序和运行都必须以法律为保障。消费民事公益诉讼,作为我国一项新的法律制度,应该在规范市场经营,调节市场利益,维护良好市场秩序方面发挥重要作用。在消费民事公益诉讼中探索“赔偿之诉”,将有利于发挥公益诉讼的实质性作用,彰显其作为法律利器的权威性和威慑力,更好服务于市场经济发展。

 

(二)在消费民事公益诉讼中探索赔偿之诉,是惩治不法经营,严厉打击违法犯罪高发态势的现实需要。由于资本的唯利性特征,一些经营者在参与市场竞争时急功近利,不择手段,不惜以损害公共利益和消费者权益来实现自身的利润目标,导致违法经营、不法行为在市场上频频发生。同时,由于打击力度不够,违法成本较低,该类犯罪有屡打屡犯、继续高发的态势。实施消费公益诉讼制度,就是要通过施以民事诉讼手段,加大对违法经营的打击。而在消费公益诉讼中探索“赔偿之诉”,将更有利于其目标的实现。

    

(三)在消费民事公益诉讼中探索赔偿之诉,是保护消费者合法权益,维护社会公共利益的重要途径。作为单个消费者,由于受时间成本、经济成本和知识能力等限制,难以通过司法手段来维护自身权益。消费民事公益诉讼要达到对广大消费者合法权益的保护,就不能仅仅停留在停止侵害、赔礼道歉等一般性诉求上。特别在经营者法治意识不强、守法自觉尚未形成的中国现阶段,只有“赔偿之诉”才会真正触动经营者的神经,倒逼其认真考量违法成本和后果,驱使其形成守法经营、不轻易损害消费者权益的行为自觉。而另一方面,维护众多消费者的权益,即是维护社会公共利益,以“赔偿诉求”来维护消费者的合法权益,也是维护社会公共利益的需要。

 

三、本案提起“损害赔偿请求”的必要性和重要性

 

(一)本案被告产销病死猪肉,情节恶劣危害大,有必要通过“赔偿损失”进行严惩。猪肉是老百姓的主要肉食,是每家每户餐桌必不可少的食物。本案的被告,生产销售病死猪肉,时间跨度长、数量金额大、涉及消费者众多,造成社会危害和影响极为恶劣。该伙人从贩卖、运输、屠宰到运输、保鲜、销售,形成了一条产销病死猪肉的产业链,导致问题猪肉源源不断流向广大消费者的餐桌。据广东省公安厅2013年通报,自20124月起,已有150吨茂名病死猪肉流入深圳,残留兽药超标12倍。201511月,广东收缴病死猪肉60吨,窝点遍布广深莞佛等8城。如此大量的问题猪肉流入市场,可谓触目惊心。如果不对这些严重损害老百姓身体健康的食品犯罪进行严惩,将难以消除社会对食品安全的忧惧,难以修复消费者对食品市场的信心。

 

(二)本案受害消费者无法主张赔偿权利,由消费者组织提出赔偿诉求,是维护消费者合法权益的最佳方式。与违法经营者的嚣张行为相反,是消费者在维护自身权益方面的无力和无助。虽然《食品安全法》赋予了消费者十倍的索赔权利,但诸多的障碍使个体消费者无法主张权利。一是消费者对于自身是否受到损害并不知情。二是取证难成为消费者难以跨越的障碍。一方面,消费者到菜市场买猪肉不可能取得购物小票等维权凭证,难以证明猪肉的来源、价款;另一方面,病死猪肉对消费者身体的损害可能是潜在的,无法证明损害与侵权的因果关系。三是维权诉讼成本让消费者望而却步。按照消费习惯,消费者单次购买猪肉价款一般在100元以下,而如果提起诉讼,需要花在诉讼上的时间、精力、人力、物力等成本却是巨大的。这是导致消费者在维权问题上主观上不想、客观上不能的主要原因。而由消费者协会通过公益诉讼提出索赔诉求,无疑是维护众多不特定受损害消费者合法权益的最佳方式。

 

(三)本案作为我国首宗消费“赔偿之诉”,其探索实践可为全国提供经验和借鉴,具有制度创新意义。2014315日新《消法》实施以来,全国提起了5宗消费民事公益诉讼。但这些诉讼,一方面主要围绕停止侵害提出诉求,另一方面多数以和解和道歉作为最后结果。为此,难以在社会上产生较大影响,不能真正起到震慑违法经营、打击侵害消费者犯罪的目的,尤其是对食品安全这类危害性极大的违法犯罪行为,没有发挥出公益诉讼的“利剑”作用。全国消协组织在不断总结公益诉讼实践,同时也在探索更有力道的实施方式。我省在这方面先行先试,大胆突破,率先提出“赔偿之诉”,率先进行司法实践探索,不仅可以为全国提供经验和借鉴,而且还能为我国消费民事公益诉讼制度创新作出贡献。

   

四、国际上关于消费公益诉讼“损害赔偿”的司法实践

 

(一)欧美等国家和地区关于消费公益诉讼损害赔偿的司法实践。近年来,为妥善解决现代社会中的群体性纠纷,包括德国、意大利、奥地利、法国、瑞典、丹麦、挪威等国家,以及我国台湾地区在内的很多国家或地区在传统的不作为之诉的基础上,出现了团体损害赔偿诉讼。巴西、日本也相继在消费者团体诉讼制度中引入“损害赔偿请求权”的诉讼请求类型。而美国早已在“集团诉讼”中赋予了消费公益诉讼原告损害赔偿请求权。此外,保加利亚、波兰、葡萄牙、西班牙等国家的消费者团体也都可以提起损害赔偿之诉。尤其需要指出的是,在法国的团体诉讼制度中,损害赔偿诉讼成为主要目的,禁令诉讼和不作为诉讼反而居于次要地位。1973 年法国的《罗伊法》创设了消费者团体金钱损害赔偿之诉讼制度。同时根据法国《消费者法》的规定,消费者团体,可以为保护集合性的消费者权益而提起诉讼。如果违法行为构成刑事犯罪时,消费者团体可以以正当原告的身份提起损害赔偿之诉。此外,美国、德国这两个英美法系和大陆法系的代表性国家,均允许消费公益诉讼的原告方提出损害赔偿的请求。美国学者普遍认为赋予公益诉讼提起主体以损害赔偿请求权可以将众多小额索赔演变为大额诉讼,可以将众多没有威胁的个人诉讼变成大规模侵权诉讼,这样可以使涉案企业感受到来自大众的压力,从而摒弃不法行为,达到运用法律遏制不法行为的社会效果。德国的立法者们也如此认为,因而赋予消费者保护协会“穷尽收益的可能性”。可以说,赋予消费公益诉讼原告损害赔偿请求权在世界范围内已是大势所趋。

 

(二)欧美等国家关于消费损害赔偿金的测算方法。以美国集团诉讼中的赔偿金估算程序为例,赔偿金估算程序主要是为了确定被告的赔偿范围,包括两种估算方法,分别是个别性估算方法和整体性估算方法。所谓个别性估算方法就是由法院经过个别证明后逐个确定每个具体的集团成员的损失金额以准确地实现损害赔偿。整体性的估算方法是指法院在整体上估算集团损害的总额以确定被告应当承担的赔偿金金额,这种估算方法主要是为了减轻集团成员的证明责任,避免程序复杂和冗长,反而加大了权益救济的难度。从集团诉讼的私益救济的本质出发,在这两种赔偿金估算方法中,应当以个别性估算方法为原则、整体性估算方法为例外。但是在实践中,整体性估算方法被大量使用,因为较之于个别性估算方法,整体性估算方法更符合诉讼经济、惩罚被告的要求。

 

而在法国的团体诉讼制度中,在“损失”的认定上,不是以各个消费者实际遭受的个体损失为计算标准,而是以一个整体的抽象的损失作为索赔金额,胜诉所获得的赔偿金也归起诉的消费者团体,而不是消费者个人。

 

五、我国专家学者关于消费公益诉讼损害赔偿相关问题的研究及主张

 

(一)法院课题组的研究及意见。无锡市中级人民法院课题组在《消费公益诉讼若干问题探析》一文中认为:完善损害赔偿金的确定规则。证明损失是原告诉请得以支持的前提。但公益诉讼侵害对象具有广泛性和不特定性,举证证明各个消费者所受具体损害数额客观上实属不能。但就此驳回原告诉请,不仅违反法的基本正义,也不符合公益诉讼制度设立之目的。就此,有学者认为应基于抽象平均或其他统计学上方法获得群体损害额,或者以侵权人因侵权所获利益数额作为损害赔偿额。他们认为,消费公益诉讼“损害”之认定应不可苛求各个消费者实际损害的总额,而应以一个整体公益之抽象损害为对象,辅之赋予法官自由裁量权。为使公益诉讼抑制损害发生之功能得到充分彰显,如实体法中消费者得就某行为主张惩罚性赔偿,消费公益诉讼亦可主张。

 

(二)有关学者的探索及主张。学者熊跃敏在《消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析》(载于《中国法学》2014年第1期)中认为:若由消费者协会等团体举证证明各个消费者所受损害数额,客观上实属不可能。为此,可采用抽样、平均或其他统计学上方法获得群体损害额,或者以侵权人因侵权所获利益数额作为损害赔偿额。另外,尚有必要赋予法官损害额之合理裁量权。如日本《民事诉讼法》第248条规定,法院认定产生损害后,因损害的性质致使证明损害额极其困难时,可基于口头辩论的全部内容及证据调查的结果适当认定损害额。台湾地区“民事诉讼法”第222条第2款亦有类似规定。

    

六、有关建议

 

(一)损害赔偿金的认定建议。如果按照一般的民事案件,证明损失是原告诉请得以支持的前提。但在公益诉讼案件中,被侵害对象往往具有广泛性和不特定性,无法通过举证证明各个消费者所受具体损害及测算损害赔偿全部数额。针对这种情况,国际上在处理同类问题时,有各种合理性灵活办法,如采取整体性估算。我国司法专家和学者也提出“可采用抽样、平均或其他统计学上方法获得群体损害额,或者以侵权人因侵权所获利益数额作为损害赔偿额”等等主张。我们建议,本案作为我国首宗赔偿性消费民事公益诉讼,在对损害数额认定这个问题上,思路可以更开阔些,可以更具探索性创新性。鉴于本案同时又是一宗食品纠纷案,《食品安全法》及《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》对此类案件的赔偿请求权有清晰的界定,法律同时明确:“……消费者协会依法提起公益诉讼的,参照适用本规定”,因此,我单位主张的,以涉案物品价款十倍作为本案损害赔偿认定数额,应该也是可行的。

    

(二)损害赔偿金的处理建议。消费公益诉讼与环境公益诉讼有相似之处,在这类案件中,不法经营者损害的不仅是公众个人利益,同时也是社会公共利益。由于在公益诉讼案件中,众多不特定的公众其个人受到的损害难以量化证明,因此在赔偿金的处理上,可以不用于对个人损害的赔偿,而是用之于对公共利益受损的修复。如前文所列举的两宗环境类公益诉讼案件,法院判决被告共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失,赔偿金并不是支付给原告,而是支付到法院指定的帐户或上缴国库,用于修复被损害的生态环境。建议消费类公益诉讼也采取类似方法,判令被告支付修复公共利益损害赔偿,其赔偿金不用于赔偿消费者个人,也不支付给原告(消费者协会),而是支付到法院指定的帐户或上缴国库,或成立消费公益基金,用之于修复因违法行为而导致的对市场秩序的破坏,或者打击消费侵权和保护消费者合法权益公益事业支出,发挥其维护最广大消费者权益的作用。

   

(三)加强公益诉讼案件研究的建议。本案作为我国第一宗赔偿性消费民事公益诉讼,引起社会的广泛关注和高度评价。据不完全统计,该案提起后,被包括《检察日报》、广东电视台、人民网、新华网等主流媒体刊登报道数百篇次,《南方日报》等多个媒体头版、整版或大篇幅报道,并在时评中给予高度评价。中消协公开表态支持并点赞,称此举是落实李克强总理关于建立惩罚性巨额赔偿制度要求的有益尝试,是以诉讼推动制度创设的突破。一些全国人大代表、政协委员以及中国人大、政法大学等权威大学法学教授也纷纷表态,给予充分肯定,认为该案将载入我国公益诉讼司法实践史册。鉴于该案的社会影响和司法实践意义,我们建议,深圳中院引起重视,发挥敢为人先的特区精神,将该案作为司法创新的一项重要工作,加大审判力量投入,加强相关法律问题研究,提高我省公益诉讼案件的审判水平和效率。

 


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